汕头市人民政府：

   市政协于10月11日举行十一届四次常委会议，听取市政府及有关部门通报我市实施新型农村合作医疗制度的情况，并就“推进我市新型农村合作医疗工作”进行专题议政。会前，常委会组成3个调研组，分别由市政协领导带队，深入到6个区、12个镇（街道）、19个村(居)进行广泛深入的调研。根据本次专题调研和专题议政的情况，提出本建议案。

（一）

   近年来，我市各级党委、政府十分重视加快推进新型农村合作医疗(以下简称新农合)工作，把新农合工作列入“十项民心工程”，加强了组织领导，各有关部门共同努力，做了大量工作，取得明显成效。主要体现在以下几方面：

   一是农民群众对新农合制度的认识和“参合”积极性逐步提高。

   二是新农合覆盖率、参合率逐步提高。目前，全市新农合覆盖率达到100%。参合率从2004年的20.6%提高到今年的87.6%，达2724339人。

   三是保障水平逐步提高。住院补偿封顶线从2004年的2000元提高到今年的10000元；2004年“参合”农民住院补偿5919人次，补偿支付总额9626365元，今年仅1-8月住院补偿就达26478人次，补偿支付总额（含住院、门诊补偿）60295820元。各区还建立农村合作医疗救助基金，扶持农村贫困农民“参合”，对获得新农合住院补偿后仍有较大支付困难的，给予一定的救助金。今年资助2902名贫困农民“参合”，1-8月共发放救助金1609120元。

   四是受益面逐步扩大。部分区今年给予“参合”农民每人8元或10元的门诊补偿以及实行住院分娩补偿及大额慢性病门诊补偿等。

   五是管理水平逐步提高。市政府于2004年成立了农村合作医疗工作协调小组，印发《关于建立和完善我市新型农村合作医疗制度的意见》。各级都成立了合作医疗工作机构。各区的管理模式从村办、村镇联办逐渐过渡到区办区统筹，并不断加强制度建设，使资金的运作管理得到有效保障。

   总之，新农合制度的实施，使我市农民医疗负担有所减轻，患病就医率有所提高，因病致贫、因病返贫的状况有所缓解，得到广大农民群众的认同。

（二）

   现阶段我市在实施新农合制度过程中存在的几个主要问题：

   一、宣传发动不够广泛深入。各地的新农合工作发展不平衡，部分地区“参合”率较低。有些基层干部对新农合工作的认识不到位，工作主动性不强，或对政策理解不透，缺乏说服力；有些村民健康保健和互助共济的意识淡薄，或对资金管理的安全和公平有顾虑，“参合”积极性不高；部分“参合”农民对新农合政策不了解或对自己是否已“参合”尚不知情，因而未能受益。

   二、管理机构和人员不落实，工作经费不足。市政府2004年下发通知（汕府办[2004]65号），要求各区（县）政府落实区（县）、乡镇（街道）经办机构人员编制，并把经办机构的人员和工作经费列入同级财政预算。金平区至今尚无独立工作机构，人员编制未落实；全市58个镇（街道）中只有5个设立了新农合独立机构，其他的农合办都挂靠在农业办、社事办、城建办、民政办、计生办等机构；镇（街道）的新农合管理人员大部分身兼数职，工作任务繁重，且经常调换，队伍极不稳定；多数镇（街道）的新农合工作都缺乏专项工作经费。这些都明显影响工作的顺利开展、资金的安全运行和管理水平的提高，而且没有专职人员来管理巨额的新农合资金，十分容易滋生腐败，降低我市新农合的公信力。

   三、住院就诊率偏低，资金结余比例大。今年1—8月全市“参合”农民的住院就诊率只有0.97%，补偿支付总额（含住院、门诊补偿）60295820元。匡算全年住院就诊率也不过1.46%，在全省21个地级市中排列最低；匡算全年的支付总额9044.37万元，资金使用率只有55.48 %，大大低于省要求的90%左右的指标。这样低的住院就诊率和资金使用率，使“参合”农民的受益面小，保障水平低，直接影响农民“参合”的积极性。

   四、财政专项补助资金未能及时到位，影响资金的筹集，给基金的运行带来较大的风险。近年来，部分区财政部门滞留省市专项资金；区（县）一级每年的专项资金都在临近甚至超过省的最后期限（9月）才全部到位，影响了省部分补助资金的下拨。

   五、管理监督机制不够完善，信息化建设滞后。我市的新农合制度框架及运行机制虽已基本形成，但各项管理制度仍需进一步完善。有的镇（街道）、村（居）存在管理漏洞，出现违规操作、把关不严等现象。管理手段也比较落后，未能全面实行信息化管理。

   六、多数镇（街道）、村（居）卫生院（站）的硬件设施比较落后，医疗服务水平不尽人意，未能满足“参合”群众就近治病、减少就医费用的需求。

（三）

   针对现阶段我市新农合工作存在的问题，提出如下建议。

   一、充分重视新农合工作，进一步加强组织领导

   从我市近年实施新农合制度的过程中可以看出，党委、政府的充分重视和强有力的组织领导是推进新农合工作的关键。新农合工作是一项长期的民心工程，又是一项政策性较强的工作。各级党委、政府要增强紧迫感和责任感，把新农合工作作为贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观，构建和谐社会，推进社会主义新农村建设，全面建设小康社会的重要内容，列入本地区经济社会发展规划之中，并作为一把手工程，纳入各级领导班子的年度考核内容。要提高各级干部尤其是镇（街道）、村（居）干部的思想认识，使其理解政策，明确职责，增强工作的主动性和责任感。同时要加强组织领导，在国家和省有关政策规定的指导下，针对本地区的存在问题，借鉴其他地区的好做法，及时总结经验，树立先进典型，以点带面，进一步做好巩固和发展工作，真正做到为民、利民和便民。

   二、加大宣传发动力度，提高农民“参合”的积极性

   宣传发动工作是实施新农合制度的重要环节，直接影响参合率的高低，以及“参合”农民能否真正受益。各级政府和有关部门应把经常性宣传与发动筹资阶段的集中宣传有机结合起来，通过报刊、广播、电视等媒体，以及在镇（街道）、村（居）和各定点医院设置专题宣传栏、发放宣传资料，举行补偿金现场发放仪式等形式，广泛宣传新农合政策和农民受惠事例，使新农合政策家喻户晓，深入人心。在组织镇（街道）、村（居）干部深入农户宣讲中，邀请一些受惠农民现身说法，通过讲事实、算细帐的办法，激发农民的“参合”积极性，引导其自觉履行缴费义务。村（居）委对由集体经济或其他渠道资金扶持“参合”的农民，应及时向其通报有关情况并讲解相关政策；平时多了解“参合”农民的健康状况，帮助患者按政策规定获得相应补偿。可设立咨询热线电话，及时解答农民反映的有关问题。总之，通过多形式、多渠道的宣传发动，使新农合实现从“要农民群众参合”向“农民群众主动参合”的转变，力争实现我市2008年原则上达到农村常住人口100%享有合作医疗制度保障的目标。

   三、加强管理机构和队伍建设，切实提高管理水平

   新农合工作涉及亿万资金和我市几百万农民，是一项关系社会安定和谐的系统工程。随着新农合参合率、筹资水平的提高和受益面的扩大，基金数额和牵涉的社会面将越来越大，管理任务也将越来越繁重，这对管理工作提出了更高要求。我市各级政府要高度重视，本着精简、高效的原则，切实健全区（县）、镇（街道）的新农合管理机构，充实专职人员，落实工作经费，做到有人办事、有钱办事。至今未设置新农合独立工作机构的区应尽快设立，镇（街道）新农合工作机构最好应独立设置，若采取挂靠形式，则应统一指定挂靠的单位。要保持管理队伍的相对稳定，做好管理人员的业务培训工作，加强各区（县）新农合工作经验交流。由于新农合的大量工作都集中在镇（街道）一级，在当前国务院规定五年内乡镇编制只减不增的情况下，可在现有的镇（街道）编制中调剂，配备素质较高的专职人员，明确其工作职责，并予以相应的待遇。加快管理信息化建设，可选择有条件的镇（街道）进行试点，再逐步推广普及，不断提高新农合的整体管理水平。

   四、优化统筹补偿方案，逐步提高保障水平

   统筹补偿方案是新农合制度的核心，也是新农合工作能否取得实效的关键。要坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则，在分析、总结新农合基金运行情况的基础上，深入调研，细致测算，形成科学规范的统筹补偿方案，扩大受益面，逐步提高保障水平，使“参合”农民得到的实惠最大化，基金使用最优化。

   学习先进地区经验，通过降低起付线，提高报销比例和封顶线，推行乡镇卫生院、村卫生站合作医疗门诊补偿制度，组织“参合”农民进行体检，扩大可报销门诊费用的特殊病种范围，实行积分制，减免医疗费用，分档筹资、分档补偿等做法扩大受益面，提高保障水平。

   此外，还要进一步完善医疗救助制度，做好与新农合制度的衔接。未制订《医疗救助实施办法》的区应尽快制订。各级政府要加大对医疗救助资金的支持，充分发挥民政部门的主导作用，动员红十字会、基金会等社团组织、慈善机构和各类企事业单位等社会力量，多渠道筹集救助资金。要明确救助范围，提高救助水平，使患大病的特困群众得到更多的救助。

   五、加快实施即时补偿，推进补偿支付方式的改进

采取新农合定点医院即时补偿方式是新农合补偿支付方式的重大改变，不但方便农民，减少基层经办机构的工作量，而且有利于加强监管，规范新农合补偿报销工作。

   各区（县）可在市的统一部署下，在试点推行的基础上，尽快制定实施新农合定点医院即时补偿工作方案。各有关部门要在信息化建设、监督管理、财政拨款、专项审计、确定定点医疗机构等方面做好安排。各镇（街道）加紧做好资料录入等前期准备工作。各定点医疗机构应积极配合，在医疗服务、财务管理、医务管理、进药渠道、医德医风等方面遵守各项规定。力求按省的要求，到2008年基本实现县内所有定点医疗机构即时补偿。

在采取即时补偿方式之前，应从方便“参合”农民出发，尽量简化报销手续，缩短报销周期。

   六、完善资金筹集监管机制，确保基金良性运行

新农合基金能否及时到位和良性运行，关系到新农合制度能否持续稳定地实施。要吸取2005年因我市财政专项补助资金未及时足额到位，导致省部分专项资金停拨的教训，进一步规范、完善财政专项补助资金拨付办法，使新农合资金拨付工作制度化。各级财政在年初预算时应作足额安排，在年中应通报资金拨付情况，确保我市各级的专项资金按省的要求于每年7月底前及时足额、直接拨付到各区新农合基金专户。同时，要积极探索引导群众自愿“参合”的有效筹资方式。

   要以高度负责的政治态度管好用好新农合基金。基金必须以区（县）为单位实行财政专户存储，统一管理，封闭运行。要逐步建立健全长效管理机制，采取有效的监管措施，发挥政府各职能部门、社会各界和农民的监督作用，杜绝虚报、冒领、挪用、截留、套取、贪污新农合资金以及造假凭证、作假帐、虚报“参合”人数等行为。区（县）农合办要充分发挥管理和指导作用，经常深入基层调研检查，及时发现问题及时整改，堵塞管理漏洞。市、区审计部门应定期对新农合基金进行专项审计（最好各区县每年审计一次，确保资金使用万无一失）。实行公示和投诉制度，对群众反映的问题要认真查处，提高新农合制度的公信力。

   七、加强农村卫生服务网络建设，为农民提供适宜、方便的服务

   为引导“参合”农民就近就医，提高基层医疗资源的利用率，使农民真正得到价廉、质优、方便的医疗服务，就必须加快农村卫生服务网络建设的步伐。要多渠道筹集资金，加大对基层卫生院（站）的投入，进行规范化建设。对乡镇卫生院按财政全额拨款的公益性医疗卫生事业单位进行改革。加强农村医疗机构人才的培养，提高农村医疗服务水平。可考虑由汕头大学医学院举办面向基层卫生院（站）的全科医生大专（本科）班，逐步填补卫生院（站）的医务人才需求缺口；研究制定农村卫生技术人员职称晋升的倾斜政策，鼓励农村卫生技术人员安心工作；建立城市卫生支援农村的长效机制，帮助基层卫生院（站）开展医疗服务和技术培训。

   同时，要建立定点医疗机构准入制度，加强监管，促进其提高服务质量。建立有效的费用控制机制，确保定点医疗机构严格执行合作医疗基本用药目录、诊疗项目和收费标准。